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人手不够?WTO首次“停摆”,中国大使打黑领带直斥美国搅局

2019-12-12 08:29 北京日报 TF017

当地时间12月9日至10日世界贸易组织(WTO),2019年度第五次总理事会召开中国大使张向晨特意戴上了一条黑色的领带,这是他的夫人为他参加葬礼而准备的。

12月9日到10日,召开于日内瓦的世贸组织2019年度第五次总理事会上,传来一个坏消息:被称为国际贸易“最高法院”的世贸组织(WTO)上诉机构,12月11日起将正式“停摆”,这是24年来首次。

原因是法官人手不够,判不了案。

WTO上诉机构常设7名法官席位,遴选法官时需要164个成员全部同意,遴选程序才能正常进行。若有一个成员不同意,遴选就要受阻。

自2017年美国新政府上任以来,美国以上诉机构多项“体制性”问题为由,频频阻挠上诉机构新法官遴选程序的启动。

赵宏(左二)、巴提亚(右二)、格雷厄姆(右一)为现任三名法官, 图源:WTO上诉机构2018年报告

在去年12月的世贸组织总理事会会议上,成员们同意为打破遴选僵局启动非正式进程,并在近期召开的第五次总理事会上提出了改进上诉机构总理事会的决议草案。

然而,由于美国的“一票否决”,这一决议草案最终“流产”。算上这一次,在过去两年里,美国人已经连续30次对新任法官遴选说不,导致四位法官无法到任。

而三位在任法官中,只有一位12月11日后任期未满,不满足“三名法官联合审理才能作出裁决”的要求。正因如此,WTO上诉机构将在11日后因法官不足而停摆。

与此同时,美国还提出一项议程——“非市场政策及行为对WTO的挑战”,称非市场行为导致贸易扭曲,对多边贸易体制构成严重威胁,要求成员联手应对。美国亦第五次提交提案,要求取消部分发展中成员的特殊与差别待遇。

早在2018年2月,美国总统特朗普就将WTO称作一场“灾难”,称“世贸组织让美国几乎没法做生意”。

中国常驻世贸组织代表、特命全权大使张向晨也在世贸组织2019年度第五次总理事会上就停摆问题阐述中方立场,言辞铿锵,观点有力。特全文推送,供读者了解始末。

一、关于上诉机构危机

戴维·沃克大使(注:现任世贸组织争端解决机构主席、新西兰驻世贸组织大使)组织成员讨论形成的改进上诉机构运作的总理事会决议草案因美国的反对没有通过。

作为卓有成效的WTO贸易争端解决机制的重要组成部分,上诉机构将暂时停止运转。这毫无疑问是WTO成立以来多边贸易体制遭受到的最沉重的打击。

我预见到了这个结果,所以今天特意挑了一条黑色的领带。

这是我夫人专门为我参加别人的丧礼准备的。但我不想表现出丝毫的沮丧,因为挫折可以促使我们清醒,帮助我们反思,督促我们前进。

WTO成立25年来,争端解决机制发挥了重要作用。专家组和上诉机构就200多个争端做出裁决,多数都得到顺利解决。香蕉、棉花、飞机、牛肉、贸易救济以及赌博案等等,那些成功化解的争端案例已载入史册。上诉机构也被人们誉为皇冠上的明珠,一时风光无限。

但当前经济全球化遭遇的逆流,不可能不反映到多边贸易体制当中来。单边主义、保护主义甚嚣尘上,有人试图以一己蛮力改变其他成员的贸易政策,而不再依赖WTO裁决,这些并不意外。

但出乎我们意料的是,一个成员一意孤行就可以使上诉机构瘫痪,这反映了多边贸易体制的脆弱性。

上诉机构价值几何?对于尊崇多边主义的人来说,它价值连城;对迷信丛林法则的人来说,它一钱不值。对于世界贸易秩序来说,上诉机构的瘫痪可能带来不可弥补的损害和难以预料的后果。我们不能把今天所享有的稳定性和可预见性视为理所应当。

国际社会不能失去正义。我们当然相信,上诉机构迟早会恢复运转,明珠即便从皇冠上落入荒草,也仍难掩其光泽。

我们注意到有117个成员呼吁立即启动遴选,这表明了大多数成员对恢复上诉机构的强烈政治意愿,我们因此支持沃克大使继续推动非正式磋商工作。特别重要的是,在我们反思如何改进上诉机构的时候,我们必须考虑如何防止其再次遭到系统性的破坏。

关于今后的争端解决,除专家组程序外,成员们仍有权使用DSU(注:《争端解决谅解》)第25条规定的仲裁,这与个别成员是否高兴无关。

在上诉机构恢复运转之前,虽然仲裁与上诉审理性质上有所区别,但毕竟可以保持两级审理的争端解决机制,“虽不中,亦不远”。

二、关于“非市场经济政策及行为”

什么是非市场经济行为?动辄以国家安全为借口封杀别国企业和产品才是非市场经济行为。什么叫扭曲贸易?不顾WTO规则和自身承诺擅自提高关税就是扭曲贸易。

在WTO,每个成员的经济体制都是独特的,我们不承认任何人掌握着市场经济的金科玉律,也不允许任何人对我们的经济模式横加干预。

我们从未否认,中国的市场经济体制还在不断完善之中,因而非常愿意听取国际社会关于中国改革的意见、建议和批评。当然,作为贸易大国,我们会以负责的态度考虑自身经济政策的外溢性。

正因为如此,尽管中国政府从未实行过强制性技术转让政策,我们还是修改了《外商投资法》,明文禁止强制性技术转让。尽管中国对WTO的某些争端结果也有不满,我们还是接受和执行了所有案件的裁决。

尽管有人说中国是重商主义者,我们还是连续两年举办进口博览会,鼓励从各国进口。顺便说一句,今年美国企业的参展面积达到4.75万平方米,位居各参展国首位。

尽管有人说中国的服务市场不开放,我们还是于近期在加入WTO承诺之外自主做出了取消证券公司、证券投资基金公司、期货公司、寿险公司的外资持股比例限制。

尽管有人对中国的产业政策扭曲市场竞争的指责不符事实,我们还是在着手编制第十四个五年规划时明确要求在打造市场化法治化国际化营商环境上取得更大进展。

尽管有人污称中国国有企业都是“公共机构”的观点不值一驳,我们还是在加紧制定国有企业市场化改革三年行动方案。

在这个世界上,并不是谁的喇叭大谁就掌握真理。

谁是补贴的主要提供者?有人想当然地认为是中国,因为他们被所谓中国提供巨额补贴的喧嚣声淹没了。但这是事实吗?错了。

我仅举一个例子,根据圣加仑大学“全球贸易预警”数据库,2019年5月,美国的非农产品进口,有45%需要与接受美国国家补贴的企业竞争。这些补贴形式包括财政援助、国家贷款、税收和社会保险减免等。

上述数据均根据对制造业提供的国内补贴来测算,未包括农业补贴和出口激励,否则影响的贸易数据还要大很多。中国的数字是多少?23.9%,是美国的53%。那么,谁是世界上最大的补贴者呢?

当然,对事实认知的差异并不一定妨碍我们就WTO改革达成一致意见。WTO规则包括补贴纪律是否可以改进?当然可以。

发达国家包括美国的巨额农业补贴扭曲国际农产品贸易几十年了,早就应该全部取消。

加强产业补贴纪律,防止救济措施被滥用是当务之急。恢复《补贴协定》第八条对落后地区和教育科研环保的不可诉补贴是应有之义。但如果有人想搞歧视性的补贴新规则,我们坚决反对。

WTO是管理贸易政策的,无权干涉成员的经济模式。贸易政策和经济模式的联系只是在于,如果一个成员的经济体制与其承担的国际贸易义务相协调、相适应,可能会更好地促进其经济发展。中国加入WTO就是一个很好的例子。

为了遵守非歧视、透明度、国民待遇这些反映市场经济体制一般要求的多边贸易规则,中国改革了贸易管理体制,也在其他领域自主采取了一系列市场化措施,促进了整个经济体制改革的协调推进,实现了中国经济的快速持续发展,也为世界经济做出了贡献。

有人也许会问,今后继续深化改革,中国难道不再需要借鉴国际规则和惯例了吗?当然需要。

但是,我们不会接受别人乱扣的帽子,更不会在多边贸易体制框架下让别人给我们套上一副枷锁,再送给别人一根可以随时打击我们的大棒。

我认为,我和谢伊大使(注:美国驻WTO大使)之间的分歧并非在于是否应修改WTO规则,而是从根本上我不接受美方一直试图建立的一套逻辑,即当前国际贸易关系紧张的根源,是所谓的中国的非市场经济体制和扭曲性的产业补贴政策,进而必须有针对性地制定多边规则对中国加以约束。

在我看来,过去几十年,发展中国家包括中国参与经济全球化和融入全球价值链最重要的客观条件,一是科技的发展和传播,二是跨国公司产业布局的调整。

发展中国家制定自己的发展战略和实施相关产业政策的重要性在于,抓住融入全球价值链的机遇并为这种融入创造必要的条件。

由于总体上处于全球价值链的低端,发展中国家的收益和对国际贸易的影响与发达国家相比是不平衡、不对称的。

发展中国家对本国产业的支持是合情合理合法的,但他们在支持能力上存在短板,与发达国家相比,支持的作用和效应是有限的,中国也不例外。

某些发达国家社会矛盾激化,归根到底是由于这些国家的政府未能在经济全球化的进程中进行必要的国内政策调整,真正帮助那些陷入困境的人群。

当前多边贸易体制危机的根源,是有人为了转嫁国内矛盾对外采取单边主义措施,而绝非其他什么原因。

因此,WTO改革的首要和最紧迫任务就是抵制贸易保护主义,维护WTO的基本原则和核心价值,维持其基本功能的运转,而不是其他任何东西。

事实上,世界上并不是只有这个房间里的人关心WTO改革,也不是只有这个房间里的人清楚应该如何改革。

关于中国经济模式与WTO的关系,我和谢伊大使(注:美国驻WTO大使)在去年7月进行过辩论。我不喜欢重复自己说过的话,也不喜欢别人这样做。那么,就让我们听一听专家的看法吧。

哈佛大学的丹尼•罗德里克教授是一位杰出的发展经济学家,我有幸曾在2002年拜访过他。去年他在《金融时报》发表文章,题为“WTO已失灵——贸易规则必须承认包括中国模式在内的经济模式多样化带来的利益”,他的话值得我们思考。

他说,“公平的世界贸易体制应该承认经济模式多样性的价值,它应该在这些模式之间寻找妥协之道,而不是把规则卡紧”。

10月18日,罗德里克等35位中美著名经济学家共同发表了《中美经贸政策工作小组联合倡议》,其核心观点是,面对不同的经济政策和模式,生硬脱钩不可取,按照自己的偏好强求一律不可行,尊重差异、平等协商、竞争共存才是出路。在推进WTO改革过程中,在我们还没有犯严重错误之前,我们应该记住罗德里克教授的忠告,“如果WTO失灵,那是因为我们把贸易规则的手伸得太长了”。

三、关于发展中成员特殊与差别待遇

感谢谢伊大使的介绍,也感谢美方为修改其提案所做的努力。

【注:2019年1月15日,美国向世贸组织提交了一份分析文件,题为《一个无差别的世贸组织:自我认定的发展地位威胁体制相关性》,之后又据此提出一份总理事会决定草案,要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利。

在本次召开的WTO 2019年度第五次总理事会上,美国第五次提交提案,要求取消部分发展中成员的特殊与差别待遇。】

美方这样做至少符合了总理事会程序上的要求,即不重复讨论同一份文件。关于实质内容,方向比努力更重要。

2018年,加拿大拍了一部很好看的电影《蜂鸟项目》(The Hummingbird Project)。蜂鸟挥动一次翅膀的时间大约是16毫秒,而如果降低金融交易所的网络延迟16毫秒,就可以赚大钱。

于是两个操作员开始挖沟开路,修建光缆。但由于技术方向不对,当他们实现预期的降低延时目标时,市场早已采取了更先进的技术,他们的努力付诸东流。

回到美国的提案,世行的“高收入”标准并非必然与一国的发展阶段相联系。比如,安提瓜和巴布达只有10万人口,如果岛上出了一两个亿万富翁,即便其他人都是穷人,那这个国家也可以被计算为“高收入国家”,但却绝不可能是“发达”国家。

再如,一些中东国家主要依赖于石油这一单一产品,由于气候问题几乎全部农产品都需要进口,国际市场的波动将会对结构单一和脆弱的经济带来巨大冲击,这样的国家也很难一律被称为“发达”国家。

此外,G20也不是衡量一国发展水平的标准,只是发达国家与发展中国家共同应对全球危机的一个平台。

总之,人为制定的几个标准无法解决发展中国家面临的诸多挑战和问题。正确的方向是尊重各国根据自身的发展情况自行认定发展阶段,鼓励他们在能力范围内做出积极的国际贡献。

不久前,中国在服务贸易国内规制谈判中,提交了减让表修改草案,涵盖了所有做出承诺的部门。

在这场具体谈判中,我们并未寻求使用给予发展中成员的特殊与差别待遇,包括过渡期,尽管我们认为特殊与差别待遇是国内规制谈判的有机组成部分,对其他一些发展中成员至关重要。

在今后其它WTO谈判中,中方将会继续以务实和负责任的态度处理特殊与差别待遇问题,不去追求自身并不需要的灵活性,但也绝不会事先放弃应有的制度性权利。

四、关于WTO预算

【注:彭博社报道称,美国曾扬言停止WTO的预算,因为它认为WTO上诉机构已经越权,需要对之进行改革。新的一揽子资助计划将满足美国的需求,中断对该上诉机构的资助。

根据世贸组织的数据,美国在世贸组织的年度预算中的捐款额超过任何其他国家,在2019年为2270万瑞士法郎——约2280万美元。2019年该组织的总预算为1.972亿瑞郎,与去年同期持平。

如果美国单方面扼杀对WTO的拨款,可能会迫使各国从根本上重新考虑对世贸组织谈判贸易协定和解决争端的依赖。

据彭博社,WTO成员12月5日同意一项2020年初步预算协议,避免了2020年1月1日停摆。】

今年这个预算是我见过的最糟糕的一个。它产生的过程被不幸地当作了政治工具,它颠倒了政策实施与财政保障的关系,影响了上诉机构的正常运转,破坏了秘书处的独立行政管理权限。

我们完全有理由对这个预算说不。但我们不能惩罚那些辛勤工作的秘书处员工,让他们带着灰暗的心情去迎接圣诞假期。假如我们有权力扣减那些破坏多边贸易体制人的薪酬的话,我会举双手赞成。

我唯一的希望是这个预算方案背后的丑陋能够引起人们足够的厌恶和警觉,从而避免在今后重蹈覆辙。

文/张向晨(中国常驻世贸组织代表、特命全权大使)

 

来源:北京日报微信客户端 转自侠客岛

监制:童曙泉

编辑:杨萌

流程编辑:TF017

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