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东京：“规划+引导”等多种调控手段综合运用

1982年，东京政府制定《东京都长期规划——以21世纪为目标》，提出“多核心型”城市结构，重点建设新宿、池袋、涩谷等副都心分散中央区等中心城市功能。1986年和1990年，分别制定《第二次东京都长期规划》和《第三次东京都长期规划》，副都心地区从最初的新宿、池袋、涩谷新增上野浅草、绵系町、大琦和临海，从西向东共7个地区。除发展副都心外，东京还规划建设筑波、多摩、港北、千叶4个新城。由此，逐步形成“中心区-副都心-周边新城-邻县中心”多中心多圈层的城市整体规划格局，缓解中心区的人口集聚的压力。

东京都政府除通过城市区域规划疏解人口外，在经济发展模式上还主动调整产业结构布局，逐步实现中心区高端化、商业化和娱乐化，减轻人口迁入压力。东京都政府制定《首都建设法》《工业控制法》等相关法律法规，在首都圈内的部分城市，对一定规模以上的工业、医院等设施的新增项目进行控制。该法实施后，工业设施建设和扩张受到严格限制，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。

伦敦:打造新城，实现“就业人口与居住职能”同步平衡疏解

二战后，大量退伍军人返乡，伦敦城市人口骤增。为合理疏解伦敦市区的人口和产业，英国工党政府颁布《新城法》，正式投入新城建设。新城由政府委派新城开发公司统一建设，征购土地，综合开发。新城从最初的8个逐渐扩大到33个，部分新城建设选用公私合营模式，将市场机制引入新城规划与建设，提升城市建设效率与活力。2010年之后，伦敦又开始新建特色新城，与20世纪40年代新城不同的是，特色新城注重生活质量的提升，设计精美、环境适宜，主要面向伦敦市区的中产阶级。例如特色新城“米尔顿·凯恩斯”主要接纳来自伦敦市中心的居民，现已成为英国中产阶级居民比例最高的城市。

伦敦新城建设注重“居住与就业职能”的同步疏解，降低居民工作的时间成本，同时缓解城市交通压力。尤为突出的是，伦敦市郊铁路线网密度高、分布均匀，形成多条放射走廊，连接几乎所有市镇。中心城高密度的站点布置以及外围新城低密度大站间距的网络结构特点，适应了不同交通圈的不同交通特征和市民出行多样化的需求。此外，新城基础设施齐全，除有足够的停车设施和大型商场外，还有剧院、饭馆、运动场等娱乐休闲设施。更为重要的是，伦敦新城绿化程度高，空气质量好，与中心区存在噪声、污染的环境相比具有显著优势，因而吸引外来人口，有力疏解伦敦中心城区人口，优化人口空间布局。

纽约:通过“旧城复兴”计划，实现人口自发调节

纽约在疏解人口方面主要通过法律与税收手段，在城市管理过程中注重标准把控和安全防范，既保护了市民的合法权益，同时也客观推高了生活成本。早在1901年，纽约州就出台《1901年出租房屋法案》，该法律针对纽约市制定了严格的出租强制条款，包括对电灯、卫生、通风设备和使用期的要求，还有新住房及其维修标准以及对建造不合格房屋定罪。这些措施防范了城市灾害风险，改善了外来人口的生活环境，客观上也造成了中心城区曼哈顿生活成本的居高不下。此时，纽约政府配套在新城区实行了一系列税收和住房优惠的措施，鼓励一些无法承担在中心城区昂贵生活成本的外来人口主动向郊区迁移。

20世纪80年代中后期，纽约市政府与规划、立法部门制定了一系列的法规，实施“旧城复兴”计划，将建设中等收入住宅以吸引中产阶级到城市中心居住作为城市中心复苏的重要战略。中等收入人群迁入，低收入人群迁出，人口结构实现自发性地转变。

巴黎:采用“登记+社保”的模式，实现流动人口的有效管理

法国社会保障体系属“国家福利型”，特点是强调公民权和平等原则，内容庞大，覆盖面广，保障水平高，基本实现应保尽保。法国社会保险覆盖面广，涵盖全体居民，2000年1月实行的“普遍医疗补助制度”更是囊括了无固定就业和移民等社会群体;医疗保障服务相对均等，不论职业、性别、经济状况，只要是合法居民都能获得基本的医疗保险。这样法国社会保险等福利制度基本实现各地区之间的均等化，最大限度减小了发达城市人口与贫困城市人口之间的福利保险的差别。法国采取的这种社保登记模式，既能有效实现对流动人口的追踪管理，又可以实现让那些因经济原因无法在巴黎生活的人口便捷地迁出巴黎，选择适合自己经济水平的城市居住。

个人利益和公共福利又与证件登记、人口信息管理相关联，这是发达国家成功实施人口有序管理的有效手段。在法国，人口出生、死亡、迁移等登记被看作重要的人口管理内容。在人口登记的同时，法国公民拥有一个社会保障号，实现人口登记与社会保障协同管理。法国每个城市的社保服务是相同的，使得居民不会因为城市之间社保水平的差异而流入某一城市，从而解决人口向福利条件较好的大城市聚集这一痼疾。由于社会保障号既承载着个人税收、福利、信用等信息，也承载着人口迁移流动的信息。因此，通过“福利引导、责权统一”的原则，引导流动人口主动接受管理成为可能。

（作者刘波为北京市社会科学院外国问题研究所所长、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心北京社科院研究基地研究员）

来源：北京日报

编辑：郭丹