调查｜北京老旧小区改造，矛盾怎样协调？钱从哪来？

2023-03-19 07:04

石景山区鲁古街道五芳园从2020年开始进行老旧小区改造，白春林想要借这个机会加装电梯，眼看着别的单元都陆续开工，他和邻居们都非常焦急。

始建于1990年的五芳园15号院只有一栋楼一共8个单元。上下水管道堵塞、屋顶漏水、没有电梯、停车位少这些都是五芳园社区的日常。2018年，情况发生改变。北京市人民政府印发了关于《老旧小区综合整治工作方案（2018—2020年）的通知》，提出要推进老旧小区综合整治工作，改善人居环境。在这样的背景下，鲁谷街道作为项目实施主体，引入社会资本，将居民改造意愿较高的五芳园15号院纳入改造项目库名单。

北京市石景山区鲁谷街道党工委副书记、办事处主任靳晶：老旧小区改造都要有一个公示和征求意见的过程，前期的改造我们叫双过半，双过半都要征求居民的意见。

所谓双过半，就是参与投票的居民和同意改造的居民都必须达到总数的一半以上，高国锋住在6单元，当时他和邻居们很快就签字同意了。

老旧小区改造的内容主要包括上下水改造、公共空间改造、楼本体外保温、加装电梯等等。虽然是惠民措施，但实施起来并没有想象得那么简单。白春林和邻居们想要安装电梯的迫切却又无法安装的苦恼在许多老旧小区都在上演。

位于丰台区的马家堡甲120号院有着40多年的历史，院内坐落着四栋楼，也是目前正在进行改造的老旧小区，小区内目前具备安装电梯条件的是三号楼和四号楼，可到关键时刻也被卡住了。

今年80岁的李秀英，独自住在三号楼的三楼。对她来说，即便每天上下楼梯两趟，也并不轻松。她盼望能装上电梯，但邻居们的态度让她感觉前景并不乐观。

根据《老旧小区综合整治工作方案（2018—2020年）》的通知，凡是在1990年以前建成、尚未完成抗震节能改造的小区，1990年以后建成却未达到民用建筑节能标准50%的小区，以及基础设施功能存在不足、物业管理不完善的小区，都在老旧小区的改造范围。改造前，小区会先引入物业，与街道、居委会一起对居民的改造意愿进行前期摸底和调查。

虽然同意安装，但因为对分摊费用无法达成一致，尽管社区和物业轮番做工作，三号楼的装梯依然没有任何进展。那么，对五芳园七单元的居民而言，又是什么原因导致无法安装呢？

2020年4月，北京市出台了《北京市老旧小区综合整治工作手册》，取消了之前加装电梯的“一票否决制”，提出只要当双三分之二业主（即建筑总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主）同意，且其他业主持不反对意见，就可加装电梯。但五芳园七单元有居民明确对装电梯持反对意见。

北京市石景山区鲁谷街道五芳园社区党委书记、居委会主任王刚：他们所有人员居民签字，拿过来之后有居民签字，我才能同意给人家装，我这不可能反对，居民都同意我为什么要反对。

王刚介绍，有些居民碍于情面，虽然当面同意，但签署同意时却回避躲闪，这也给前期的沟通工作带来了很大的难度。高国锋是五芳园六单元的楼门长，对于说服居民工作的难度，他深有体会。

经过几轮走访说服，高国锋终于拿到了10户居民的签字同意书，刚好满足15户业主三分之二的人数，于是他赶紧将申请书递交了上去。而让白春林和邻居们颇有微词的，不仅仅是安装没有被提上日程，而且还要分摊安装费用。

所谓集资，是指居民根据楼层不同分摊初装电梯的费用，这种方式俗称“集资式”加装。2016年，北京市在全市进行老楼加梯试点，电梯由政府免费安装，居民刷卡乘坐，俗称“租赁式”加装。在石景山区，每部电梯的安装费用除了北京市财政补贴64万元，这其中包括电梯购置及安装费24万元，管线改移补贴40万元，区财政另外补贴16万元。但从2022年2月开始，北京市统一将管线改移补贴降到24万元，电梯购置及安装费和区财政补贴不变。这样一来，原来一部电梯有80万元可以供统筹，现在只有64万元，不足部分由同意安装的居民协商分摊。

五芳园15号院的8个单元门栋里，2、3、5单元因为签字早，赶上了之前的政策，居民不用出安装费，这让白春林和邻居们一时无法接受。

终于和邻居们分摊好初装电梯费用后，高国锋所在六单元的电梯安装工作马上就要开工了。

由政府全额买单的租赁式，在后期很可能因为居民不缴费而导致电梯停止运营。而之后的集资式安装，虽然居民在安装电梯时需要分摊一定的费用，但政府的补贴依然占总额的大多数。而褚秋晨则认为，市场化运作和居民付费才是未来的发展方向。

鲁谷项目负责人褚秋晨：我们会研究国外城市更新的一些案例或者它们的模式，我们觉得最终导向这个事是市场化的。我们国家其实是政府主导或者是政府兜底的形式，先期都是政府给钱去改造，群众去享用这个成果。但我们觉得，这个确实不是一个未来永久的方向，居民深度参与、深度自主、深度付费，应该是一个未来的方向。他对于自己的钱到最后效果的保护，使用的重视程度也会有变化，所以电梯也会经历这样的政策变化。

进行老旧小区改造，有一个绕不开的难题，钱从哪里来？2018年，在社会资本的参与下，位于北京东三环的劲松北社区完成了示范区改造，这座电梯就是在此次改造中加装的。2020年7月，在国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中，鼓励社会资本参与被当作重点任务提上日程，在此之前，位于北京市朝阳区的劲松北社区已经先行一步，做了引入社会资本的探索。

劲松北社区建于上个世纪70年代末，是北京市第一批规划建设的住宅区。40多年过去，住宅小区由新变旧，随着小区一起老去的，还有这里的居民。劲松北社区老年住户多，独居老人占老年住户一半以上，是名副其实的老旧小区。2018年7月，劲松街道与愿景集团合作，开启老旧小区改造，首先，社区和物业深入小区做了大量调研工作，发放2380份调查问卷，将居民需求进行详细梳理。

这次老旧小区改造中，社会资本不仅对于居民需求的服务业态进行投资和改造，同时也承担起了缺失多年的物业角色，也就是保证在改造后依然有系统性管理。在此之前，政府单方面兜底的老旧小区改造，随着改造团队离开，后期管理难以持续，最终效果并不好。

北京市朝阳区劲松街道城市管理办公室主任何海军：2008年的时候北京市开奥运会，我们对老旧小区也是进行了公共部位的改造，以前改造的时候老旧小区改造全都是政府出资，街道办事处这边托底，但是这个效果是非常不好，没有企业长效运营以后就没有持续性。2018年我们改造之前就先引进的物业，我们在做居民工作的时候，物业的力量、社区的力量、街道的力量，包括改造方的力量，很多力量汇集起来。改完了以后你现在看，从2018年到现在差不多将近五年了，还跟新的是一样的，这效果就是明显的差距。

在国务院印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中，老旧小区的改造内容主要分为三类，基础类、完善类和提升类，而社会资本参与的，主要是后两类，对于居民需要的业态进行投资和改造工作，后期再通过收取停车费和店铺租金等等来获取收益。凌雪是当时参与改造的设计师，在最开始的调研中，很多居民反映小区内停车难，设计团队在综合考量后，决定将221号楼前的绿地范围缩小，新增一个小型停车场。

居民诉求的不同，甚至多年积累的个人之间的恩怨，都在小区改造的过程中一一凸显和爆发。虽然方案一改再改，施工仍然无法进行。

劲松项目社区发展负责人吴洋洋：在双方僵持不下的时候，对于我们来讲，我们能做的只能说大家投票，再进行投票的表决。根据民法典里的关于业主对于重大事项的表决，要有超过四分之三人以上的参与，要有三分之二人的同意这个事项，那就可以按照这个事项来推进。参与投票的一共是54户，同意全绿地是34户，同意选择停车位的是19户，弃权是3户，绿化这一边占优势，我们就选择了这个方案。

少数服从多数的原则是老旧小区在公共区域改造中所遵循的基本准则，在劲松北社区，居民们都积极地参与进来。美好理发店和裁缝铺就是他们主动参与的成果。

这家理发店曾栖身于小区卫生站的一旁，老板娘陈玉贞三十多年前闯荡北京，便扎根于此。按照劲松街道当时与合作企业签订的协议，社会资本投入资金改造后，可以对小区内废弃、违建的老旧建筑和公共空间进行重新规划和使用。

作为与小区相伴多年的便民设施，陈玉贞和小区居民早已将它视为小区必需的存在，他们都无法接受理发店被关停的命运。而对于社会资本而言，他们希望利用空间运营权，转租店铺来收回投资。一百多位老人一笔一画写下签名，希望将它留住，满足自己可以随时美一美的心愿。

居民们的意愿让理发店得以保留下来，而且还放在了小区最显眼的地段。而通过首次参与老旧小区的改造，作为设计师的团队也开始转变了思路。

劲松北社区的这一次改造，精准把握了老年居民需求和老龄化社区的特点，尊重民意，规划先行，对于每一位参与其中的人来说，都是一次全新的体验。在完成劲松北社区的试点改造之后，凌雪和她的同事们又来到了石景山的鲁谷街道，开始参与到更多老旧小区的改造中。而这里的改造，似乎比劲松北社区更有挑战性。

和许多老旧小区一样，鲁谷街道六合园南小区也存在停车位少、上下水管线严重老化、屋顶漏水、院内积水这些问题。这些砖混结构的房屋，经过30年的风吹日晒雨淋，早已是“年老多病”。而院内逼仄的场景，至今让前来改造的工作人员记忆犹新。

2019年，六合园南小区和五芳园、七星园南小区一起，被鲁谷街道纳入到北京老旧小区综合整治名单，总改造面积26.7万平方米，涉及4089户居民。通过前期调研，改造团队发现，解决停车问题的需求非常迫切。

要解决规范停车问题，空间有限，设计师团队考虑在院子中间修一个两层停车楼，这样能解决大约250辆汽车的规范停靠，但是很多老年居民在看到方案后提出了反对意见。

就在设计团队为满足居民的要求而不断做出调整的时候，和六合园南小区只有一墙之隔的七星园南小区，居民们也在为是否修建停车场的事情争论得沸沸扬扬。

根据前期调研，一半以上的居民对建停车场持反对意见。同样的老旧小区，同样的设计团队，同样有着停车的需求，七星园南小区最后没有建停车场，而是在原地进行了翻新，形成了今天的中心广场。

六合园南小区这边，一、二层居民认为两层停车楼上再加盖空中花园会挡光，提出了不同意见。设计师团队赶紧就停车场方案调整为地下地上各一层，再加一个可以娱乐休闲的空中花园，然后再去征求居民意见。

不仅仅是对于停车场的修建，包括花园里座椅摆放的位置，种植怎样的植物，也要充分倾听居民的声音。

六合园南小区的改造，对于参与改造的设计团队来说是一次考验，对小区居民来说，他们从情感到内心，也在发生着变化。

和停车难这些看得见的困难比起来，上下水管堵塞更是许多老旧小区的隐痛。它们深埋于墙内，管内锈蚀，看不见也摸不着，却深刻影响着居民们的生活质量。

鲁谷社区七星园的梅秀兰家住二楼，上下水堵塞已经成为影响她日常生活的一桩烦心事。尹桂中住在另外一个单元的一楼，他家也曾长期饱受上下水管堵塞的困扰。

在鲁谷街道启动对七星园实行老旧小区改造的内容里，上下水管道的改造就是其中一个重要的组成部分。但这项惠民工程，实施起来却也并不顺利。

梅秀兰的一楼邻居，家里不仅做了新装修，还单独进行过上下水改造，所以改造的意愿不高。还有的居民担心无法恢复原样、改造工期长又没有地方住，而拒绝改造。尽管社区和团队在前面做了大量的工作，但收效甚微。

而让改造团队感觉前期工作感觉最难的是，许多居民根本不给改造团队任何沟通的机会。为了说服大家积极配合上下水改造，社区和街道也花了不少心思。

上下水改造开始后，尹桂中毫不犹豫签署了同意书，他所在的单元顺利完成了改造。

出于个人不同的原因和利益的考量，楼上楼下拉锯战让原本简单的建筑工程变得复杂。住户各有各的利益考量，而像物多多超市这样的底商，涉及的利益更为直接。